La data de 07.04.2020, Consiliul Europei, organizaţia internaţională în cadrul căreia funcţionează Curtea Europeană a Drepturilor Omului, a elaborat un document de lucru menit să ghideze statele membre în perioada actuală, marcată de răspândirea şi de efectele sanitare ale afecțiunii COVID-19.
Fără să constituie o bază legală pentru aplicarea şi interpretarea oficială a Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, este posibil ca el să reprezinte standardul la care se va raporta Curtea atunci când va avea de soluţionat plângeri legate de evenimente desfăşurate în perioada aceasta. Documentul trasează linii directoare pe baza cărora statele trebuie să poată face faţă crizei sanitare într-un mod care să respecte valorile fundamentale ale democraţiei, statului de drept şi drepturile omului.
În cadrul primului capitol, referitor la derogarea în caz de stare de urgenţă (art. 15 din Convenţie), Consiliul a remarcat faptul că măsurile luate de state pentru a preveni răspândirea şi pentru a combate efectele bolii sunt diferite de la un stat la altul şi sunt diferite în funcţie de momentul epidemiologic în care sunt luate. În acest context, Consiliu a arătat că o mare parte din măsurile restrictive pot fi justificate pe interesul public referitor la protecţia sănătăţii, fără a face derogări de la Convenţie, întrucât mecanismele acesteia permit limitări atunci când ele sunt necesare şi proporționale cu scopul urmărit. Însă în contextul actual, statele pot lua şi măsuri excepţionale care sa impună derogări de la aplicarea Convenţiei. În acest din urmă caz, deşi statele se bucură de o marjă mai largă de apreciere, totuşi Curtea ar putea să examineze condiţiile în care statele au recurs la derogări de la prevederile Convenţiei.
Date fiind aceste explicaţii ale Consiliului, notificarea transmisă de Guvernul României privind suspendarea efectelor Convenţie pare să nu fi fost necesară şi să nu conducă la niciun fel de efecte, cel puţin prin raportare la măsurile luate până în prezent prin Decretul nr. 195/2020 şi prin ordonanţele militare subsecvente. La o primă vedere, toate măsurile dispuse de autorităţile naţionale par să fie justificate în termeni convenționali chiar fără a face vreo derogare de la Convenţie.
În acelaşi capitol, Consiliul a amintit că anumite drepturi şi libertăţi fundamentale nu permit niciun fel de derogări, nici chiar în cazul situaţiei de urgenţă. Este vorba despre dreptul la viaţa (art. 2 din Convenţie), interzicerea torturii şi a tratamentelor inumane sau degradante (art. 3 din Convenţie), interzicerea sclaviei (art. 4 par. 1 din Convenţie), regula nulla poena sine lege (art. 7 din Convenţie), abolirea pedepsei cu moartea (Protocoalele nr. 6 şi 13 la Convenţie) şi regula non bis in idem (art. 4 din Protocolul nr. 7 la Convenţie).
Aceste aspecte nu par să nască discuţii în contextul actual din ţara noastră, nefiind cunoscute situaţii în care prin actele normative adoptate să fi fost afectat vreunul din aceste drepturi fundamentale.
De asemenea, Consiliul a arătat că derogarea prevăzută de art. 15 din Convenţie nu depinde de adoptarea formală de către statele membre a unei stări de urgenţă. Însă pentru a se evita riscul arbitrariului orice derogare trebuie să fie prevăzută de lege, în sensul definit de Curte prin multiple hotărâri şi să fie strict necesară în lupta împotriva răspândirii sau combaterii bolii.
În al doilea capitol, referitor la respectarea statului de drept şi a principiilor democratice, Consiliul a făcut referire la câteva principii punctuale şi modul în care statele ar trebui să se raporteze la acestea.
Referitor la principiul legalităţii, Consiliul a reamintit că şi în situaţii speciale, respectarea principiului statului de drept este obligatorie. Orice acţiune a statului trebuie realizată cu respectarea legii, însă legea nu este reprezentată doar de actele parlamentelor naţionale, ci de actele puterii administrative, cu condiţia ca acestea din urmă să aibă o bază constituţională.
A fost recunoscută posibilitatea ca parlamentele să delege autorităţilor administrative atribute de legiferare, însă în acest caz este necesar ca parlamentele să decidă delegarea cu aceeaşi majoritate cu care ar fi decis adoptarea unei legi. De asemenea, Consiliul a recunoscut faptul că statele ar putea fi nevoite să adopte acte normative specifice doar situaţiei actuale, însă şi aceste acte trebuie să poată fi supuse unui control de constituţionalitate.
În România, această menţiune a Consiliului ar putea ridica anumite probleme, cât timp potrivit Constituţiei şi a OUG nr. 1/1999, delegarea atribuţiilor de legiferare dinspre Parlament spre organe ale Guvernului a avut loc în baza unui decret prezidențial şi nu în baza unei decizii a Parlamentului. Într-adevăr, în baza aceloraşi acte normative, Parlamentul a exercitat o formă de control şi a încuviinţat măsura adoptată de Preşedinte, prin Hotărârea nr. 3/2020.
Pe de altă parte, anumite probleme ar putea fi generate de faptul că nu există vreo reglementare precisă care să permită exercitarea unui control de constituţionalitate asupra decretului prezidenţial sau asupra ordonanţelor militare emise în baza acestuia şi a OUG nr. 1/1999.
Referitor la durata limitată a stării de urgenţă şi a măsurilor urgente, Consiliul a arătat că în situaţia excepţională în care se află acum statele, ele au posibilitatea de a delega guvernelor atributul general de adoptare a unor acte normative cu forţă de lege, însă este necesar ca acea delegare să aibă o durată limitată în timp, nefiind acceptată o perpetuare nedeterminată a delegării acestor atribuţii către guverne. Este necesar ca parlamentele naţionale să poată efectua un control de necesitate în situaţia în care s-ar impune prelungirea stării de urgenţă.
Cât timp starea de urgenţă din România a fost instituită pe o perioadă limitată, iar prelungirea stării de urgenţă ar putea fi cenzurată de Parlament, această menţiune a Consiliului nu pare să ridice probleme în ţara noastră.
De asemenea, s-a arătat că nu este suficient ca atributele de legiferare acordate guvernelor să fie limitate în timp, ci este necesar ca şi efectele actelor normative adoptate în aceste condiţii de către guverne să aibă efecte limitate în timp. Pe de altă parte, dacă statele ar aprecia că unele dintre măsurile dispuse de guverne ar trebui menţinute şi după încetarea stării de urgenţă, acestea ar trebui să fie supuse controlului parlamentelor în procedura uzuală.
Această menţiune a Consiliului ar putea ridica anumite probleme din perspectiva OUG nr. 28/2020 prin care au fost aduse mai multe modificări Codului penal. Într-adevăr, delegarea atributului de legiferare prin ordonanţe de urgenţă nu este una temporară şi nu are la baza actuala criză sanitară, ea fiind prevăzută de art. 115 alin. (4) din Constituţie pentru orice situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată. Însă în condiţiile rezultatului referendumului din anul 2019 şi având în vedere modul în care a fost justificată urgenţa în acest caz, este discutabil dacă în lipsa actualei crize sanitare s-ar fi putut legifera în materie penală prin ordonanţă de urgenţă. Ca atare, pentru ca dispoziţiile legale introduse sau modificate prin OUG nr. 28/2020 să îşi poată produce efectele după încetarea stării de urgenţă, credem că ar trebui ca Parlamentul să se pronunţe cu privire la ordonanţa în discuţie.
Referitor la domeniul limitat de aplicare a legislaţiei de urgenţă şi la principiul necesităţii, Consiliul a arătat că măsurile speciale luate în această perioadă trebuie să fie apte să atingă scopurile vizate, dar şi să se abată cât mai puţin posibil de la procedurile obişnuite.
De asemenea, este indicată suspendarea procedurilor de elaborare şi adoptare a reformelor legale semnificative în această perioadă. În acest context, poate fi pusă sub semnul întrebării procedura de legiferare din România prin care se propune introducerea unei noi forme de executare a pedepselor penale, întrucât aceasta ar putea fi considerată o reformă semnificativă.
Referitor la separaţia puterilor şi la controlul asupra activităţii guvernelor, Consiliul a arătat că în contextul actual este admis ca autorităţile centrale să preia temporar atribuţii ale autorităţilor regionale sau locale, însă puterile celor din urmă ar trebui restabilite cât mai curând cu putinţă. În egală măsură, parlamentele trebuie să îşi menţină atribuţia de a verifica activitatea guvernelor şi chiar trebuie să fie în măsură să invalideze acte ale acestora.
Din această perspectivă, faptul că Parlamentul nu are abilitatea de a cenzura ordonanţele militare emise de un membru al executivului poate constitui o problemă.
În acelaşi context, Consiliul a arătat că dizolvarea parlamentelor nu ar trebui să fie permisă în actualul context, la fel cum a recomandat ca în această perioadă să nu fie desfăşurate alegeri sau referendumuri, întrucât campania electorală ar fi puternic afectată.
Pe aceste baze, intenţia Guvernului României de a amâna desfăşurarea alegerilor locale pare să fie în conformitate cu recomandările Comisiei.
De asemenea, Consiliul a arătat că atât instanţele judecătoreşti, cât şi instanţele constituţionale trebuie să îşi menţină funcţiile şi să poată controla limitele legislaţiei speciale adoptate în această perioadă. În egală măsură, s-a arătat că ar putea fi tolerate anumite proceduri judiciare speciale şi rapide, însă asta doar dacă ar fi prevăzute le lege. Or cât timp legislaţia noastră nu cunoaşte astfel de dispoziţii, indicaţiile Comisiei nu prezintă o relevanţă deosebită.
Mai departe, în continuarea aceluiaşi document, Consiliul reaminteşte statelor că dreptul la viaţă, garantat de art. 2 din Convenţie, interzicerea torturii şi a tratamentelor inumane or degradante, cuprinse în art. 3 din Convenţie, precum şi dreptul la protecţia sănătăţii, cuprins în art. 11 din Carta Socială Europeană, nu pot face obiectul vreunei derogări, indiferent de circumstanţe, acestea reprezentând nucleul dur al Convenţiei.
Consiliul a solicitat pe această cale luarea unor măsuri efective pentru a proteja viaţa şi sănătatea persoanelor, încurajând statele în a lua măsuri adecvate de protecţie a persoanelor din categoriile vulnerabile. Totodată, Consiliul subliniază importanţa calităţii medicamentelor, informând faptul că se urmăreşte stabilirea unor standarde de calitate, în parteneriat cu Organizaţia Mondială a Sănătăţii ce urmează a fi aplicabile în toate statele membre, precum şi în cel puţin 120 de state la nivel mondial.
Sub acest aspect nu au apărut chestiuni discutabile în ţara noastră. Inviolabilitatea acestor articole, chiar şi în stare de urgenţă, este o realitate expres prevăzută de Convenţie, motiv pentru care autorităţile nu au niciun motiv pentru care să spere că ar putea justifica vreo derogare de la garanţiile oferite de aceste drepturi.
Nu în ultimul rând, acest capitol subliniază importanţa unei informări corecte şi complete a cetăţenilor cu privire la riscurile cunoscute în raport de pandemia Covid-19, precum şi cu privire la comportamentele şi măsurile recomandate în vederea limitării răspândirii virusului. Informarea reprezintă o obligaţie pozitivă a statului în vederea protejării efective a drepturilor garantate.
Deşi nu putem afirma că autorităţile excelează în materia informării prompte, corecte şi complete a situaţiei reale, în timp au putut fi observate îmbunătățiri în acest domeniu. Bineînţeles, este de aşteptat ca autorităţile să nu ascundă informaţii relevante despre răspândirea coronavirusului ori despre măsurile luate în vederea combaterii pandemiei. În caz contrar, dacă lipsa unei informări prompte şi corecte ar conduce la încălcarea drepturilor amintite anterior, se va putea angaja răspunderea statului din punct de vedere patrimonial, cât şi a persoanelor responsabile, din punct de vedere disciplinar şi penal.
În ceea ce priveşte dreptul la libertate şi siguranţă, prevăzut de art. 5 din Convenţie şi dreptul la un proces echitabil, cuprins în art. 6 din Convenţie, se recomandă luarea unor măsuri care să aibă ca scop adaptarea sistemului de justiţie la situaţia actuală, pentru a permite judecarea cauzelor urgente de o manieră care să nu îngrădească în mod excesiv aceste drepturi. Astfel, este imperativă judecarea cauzelor persoanelor reţinute, arestate sau deţinute a căror amânare ar putea prelungi nejustificat privarea de libertate, fiind interzisă depăşirea termenelor de arest/detenţie, precum şi limitarea accesului la o instanţă independentă şi imparţială. Totodată nu sunt supuse limitărilor nici prezumţia de nevinovăţie sau independenţa judecătorilor. O conduită contrară din partea statului va conduce la constatarea încălcării articolelor 5 şi 6 din Convenţie.
În plus, statele trebuie să urmărească crearea de mijloace prin care cetăţenii să redobândească un acces efectiv la justiţie, de o manieră care să nu limiteze garanţiile procesuale cuprinse în art. 6.
În ceea ce priveşte aceste drepturi, sistemul de justiţie a avut o reacţie proporţională, întocmind liste cu privire la cauzele urgente ce se impun a fi soluţionate în această perioadă. Mai mult, se lucrează intens la perfectarea unor mijloace virtuale de continuare a demersurilor judiciare chiar şi în cauzele mai puţin urgente, pentru a permite justiţiabililor un acces efectiv la justiţie în această perioadă de criză. Din acest punct de vedere, credem că România respectă la acest moment directivele trasate prin documentul analizat.
Mai mult, documentul aminteşte şi de siguranţa persoanelor încarcerate care trebuie să beneficieze în continuare de drepturile specifice acestei categorii de persoane, cum ar fi dreptul la asistenţă medicală, asistenţă juridică precum şi dreptul de a rămâne în contact cu familia.
Şi cu privire la această chestiune statul a reacţionat prompt, asigurând posibilitatea persoanelor private de libertate de a rămâne în contact cu familia şi persoanele apropiate prin intermediul aplicaţiilor de comunicare online, crescând chiar şi durata acestor contacte audio-video cu exteriorul.
În ceea ce priveşte dreptul la viaţă privată sau libertăţile de expresie, de conştiinţă sau de asociere, Consiliul reaminteşte că acestea reprezintă fundamentul oricărei democrații funcționale, iar îngrădirea acestora trebuie să rămână proporţională cu scopul protecţiei sănătăţii publice.
Consiliul reaminteşte că presa joacă un rol crucial în vederea informării prompte, corecte şi responsabile a cetăţenilor în vederea unei cooperări eficiente cu autorităţile, însă totodată în prevenirea răspândirii panicii. Presa este ţinută să adere la cel mai înalt standard de profesionalism şi etică, pentru a transmite cât mai corect informările publice necesare şi pentru a împiedica răspândirea unor informaţii false, neverificate, în căutare de senzaţional. Consiliul aminteşte că jurnalismul responsabil presupune chiar şi abţinerea de la propagarea unor informaţii nepublice, aflate pe surse, care privesc aspecte ce ţin de eventuala înăsprire a sancţiunilor. Totuşi, această recomandare este însoţită şi de o subliniere a dreptului la informare publică, a dreptului la critică sau a diversităţii de opinie. Starea de urgenţă nu poate să fie folosită ca un pretext pentru a cenzura criticile aduse autorităţilor sau opoziţia politică. Consiliul arată că dezinformarea poate fi combătută şi prin sancţiuni ulterioare stării de urgenţă, fiind recomandată mai degrabă crearea unor platforme oficiale în mediul virtual care să asigure o informare corectă, direct de către autorităţi, care să limiteze credibilitatea unor eventuale surse rău-intenţionate. Cenzura nu este recomandată decât în situaţii excepţionale.
Acesta este probabil cel mai controversat punct din perspectiva societăţii româneşti. În contextul în care mass-media pare mult mai concentrată pe a obţine rating şi beneficii materiale din exploatarea stării de urgenţă decât pe a informa publicul corect şi a îndemna populaţia la calm, cumpătare şi responsabilitate, statul va avea o sarcină dificilă în a respecta principiul proporţionalităţii dacă va hotărî să reacţioneze mai puternic în faţa acestei provocări.
Ţara noastră s-a confruntat deja cu o serie de situaţii dintre cele descrise în documentul Consiliului. Au existat scurgeri de informaţii nepublice care au fost foarte repede diseminate pe toate canalele media, fără a se ţine cont de urmările pe care un astfel de comportament le generează. Mai mult, structurile de manipulare şi dezinformare sunt extrem de active atât în online, cât şi în presa tradiţională. În acest context, este de aşteptat ca autorităţile să reacţioneze prin aplicarea unor sancţiuni, rămânând a vedea în ce măsură acestea vor îndeplini condiţiile de proporţionalitate impuse.
În altă ordine de idei, Consiliul reaminteşte şi caracterul inviolabil al art. 14 din Convenţie, care vizează interzicerea discriminării, indiferent de forma pe care aceasta ar putea să o îmbrace. Statele sunt îndemnate să acorde o atenţie sporită dreptului la educaţie care trebuie să fie garantat tuturor persoanelor, chiar şi celor din mediile defavorizate, evident printr-o adaptare a sistemului la situaţia actuală. Se atrage atenţia în mod explicit cu privire la drepturile minorităţilor, în special ale comunităţilor de rromi, sau ale persoanelor LGBTI.
Nu în ultimul rând, în ceea ce priveşte protecţia datelor cu caracter personal, Consiliul arată că folosirea tehnologiei în scopul culegerii de date relevante (geolocaţie, inteligenţă artificială, recunoaştere facială, exploatarea aplicaţiilor „social media”) în vederea înţelegerii şi controlării fenomenului creat de pandemie este permisă. Totuşi, aceste mijloace trebuie utilizate de o manieră proporţională, care să ofere suficiente garanţii împotriva arbitrariului din perspectiva colectării, analizei, stocării şi transmiterii lor către diferite entităţi. Printre garanţiile enumerate se specifică în mod expres şi anonimizarea datelor, astfel încât supravegherea maselor nu poate să vizeze fiecare cetăţean în parte, ci strict la nivel de grupuri sociale. De altfel, Consiliul apreciază că procesarea la scară largă de date personale trebuie să intervină doar în situaţia în care există dovezi ştiinţifice concludente care să susţină necesitatea acestor măsuri, în detrimentul altor măsuri mai puţin intruzive în drepturile persoanelor.
Acesta este probabil un alt punct sensibil în contextul în care forţele de ordine au început supravegherea în masă a populaţiei inclusiv prin utilizarea de drone şi alte aparaturi tehnice de supraveghere audio-video. Este de aşteptat să observăm o reacţie tot mai fermă a autorităţilor pe măsură ce numărul de cazuri va creşte.
În aceste condiţii, concluzionând, trebuie reamintită probabil cea mai importantă dintre recomandările cuprinse în documentul analizat. Aceasta vizează proporţionarea sancţiunilor ce pot interveni odată cu limitarea drepturilor şi libertăţilor publice menţionate. Potrivit materialului, sancţiunile penale dure dau naştere la îngrijorare şi trebuie supuse unui control judecătoresc strict. Consiliul atrage atenţia că existenţa şi aplicarea unor sancţiuni este firească, însă tipul şi cuantumul acestora nu trebuie să joace un rol strict punitiv, ci trebuie să urmărească în primul rând un scop preventiv. Astfel, se recomandă ca acestea să nu comporte un caracter vădit disproporţionat în raport de scopul urmărit.
În România ultimelor două luni se constată o creştere exponenţială a sancţiunilor, atât în materie contravenţională cât şi în materie penală. În plus, actele normative adoptate în această perioadă prevăd inclusiv sancţiuni disciplinare suplimentare, specifice stării de urgenţă, cum ar fi excluderea din profesie în cazul profesiilor liberale, în caz de suspendare a activităţii. Or, deşi unele dintre aceste sancţiuni pot fi justificate prin raportare la scopul vizat, este esenţial ca statul să îşi îndeplinească în primul rând obligaţia de informare a publicului pentru ca acesta să respecte măsurile luate în consideraţia necesităţii acestora şi nu exclusiv a riscului de a fi sancţionat.
În final, trebuie reamintit faptul că independent de orice derogare de la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, precum şi de situaţia de urgenţă, drepturile şi libertăţile cetăţeneşti ne sunt garantate şi de Constituţia României. Astfel, autorităţile vor avea mereu obligaţia de a respecta aceste drepturi, de a acţiona cu bună-credinţă şi proporţional, în vederea protecţiei sănătăţii publice, dar şi a garantării unei intruziuni cât mai mici, în funcţie de circumstanţe, în celelalte drepturi şi libertăţi publice.